人口城镇化是指人口向城镇集中的过程,即农业人口向非农业人口转化,并向城镇集聚的过程。近20年来,我国正在经历不断加速的人口城镇化进程。快速城镇化为中国的社会经济发展注入了强大的动力,极大地提高了资源配置效率,有力地促进了经济的快速发展和人们生活水平的提高,推动了城乡居民公共服务的改善和城乡收入的缩小。东营市城镇化水平虽居全省较高水平,但城镇化速度和质量在发展过程中还存在一些问题,需引起我们的高度重视。本文结合2010年第六次人口普查资料,对东营市城镇化水平、速度及质量等进行分析,探讨适合东营市经济发展水平及相应城镇化质量的城镇化发展道路,促进东营市经济社会可持续协调发展,为实现科学发展和“建成小康社会”做贡献。

  一、东营人口城镇化的基本情况

  建市以来,东营市高度重视推进城镇化工作。上世纪八十年代中后期,东营市就把实施城镇化带动战略,作为全市建设和发展的重大战略之一。2000年8月,市委、市政府出台了《关于贯彻〈中共山东省委、山东省人民政府关于加快城镇化进程的意见〉的意见》,揭开了实施新型城镇化战略的序幕。2001年2月,在市人大四届五次会议上通过的《东营市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,城镇化战略再次被纳入全市国民经济和社会发展总体布局。2001年3月,根据城镇化进程和区域经济发展的需要,东营市进行了大规模的乡镇行政区划调整。截至目前,全市共有小城镇29个(不含街道办事处),其中建制镇19个,乡10个。2006年4月,东营市编制了《东营市“十一五”城镇化发展规划》,确定了“十一五”期间城镇化发展指导思想和总体目标,明确了发展战略及措施。2010年,东营市委托南京大学开展城镇化课题研究,编制了 “十二五”城镇化专项规划。

  回顾东营市城镇化发展进程,大体经历了三个阶段:一是超常发展阶段(1978~1990年),城镇化率从1977年的12.41%跃升至40.23%,年均提高2.14个百分点;二是平稳发展阶段(1991~2000年),城镇化率达到48.27%,年均提高0.81个百分点;三是加速发展阶段(2000~2011年),城镇化率达到60.97%,年均提高1.29个百分点。从目前情况看,东营城镇化仍处于加速发展阶段。第六次人口普查资料显示,城镇化水平和城镇化质量都位列山东省内前5名,发展势头良好。

  二、东营市人口城镇化发展的特点

  (一)城镇人口规模增长迅速。自1990年以来,东营城镇人增加总量为51.36万人,平均每年增加2.85万人。特别是2000年以来城镇化进入高速增长阶段,东营市的城镇人口规模明显扩张。1990-2010年间,东营市总人口(常住人口)从160.22万人增加到203.53万人,增长25.9%,同期城镇人口从64.46万人增至118.04万人,增长83.12%。其中,在2000-2010年间,总人口年均增长2.6%,城镇人口年均增长6.95%。城镇人口的增长速度要远远快于总人口的增长速度。

  (二)中心城和小城镇建设快速发展。2000年以来,东营市加大区划调整力度,拉开城市框架,拓展发展空间,使中心城市规模不断扩大。从全市看,中心城镇以占全市14.59%的土地和占33.62%的人口,创造了占全市69.78%的第三产业增加值和64.51%的地方财政收入。中心城建成区面积由原58平方公里扩大到近75平方公里。全市基础设施建设投入力度逐年加大,自2000年起累计投资562.81亿元,年均增长27.9%。城市生态环境明显改善。县城和中心镇建设成效显著,镇区面积不断扩大,人口集聚能力明显增强。通过实施“三集中”战略,去年东营市小城镇镇区人口达到28.43万人,镇区人口比全省平均多215人,镇区面积比全省平均多0.57平方公里。在全市城镇化水平中,小城镇部分的占比逐年提高。

  (三)非农产业发展对城镇化的带动作用明显。自2000年以来,东营市经济结构调整成效显著,产业聚集程度提高,聚集效应进一步显现,城镇化进程转向依靠二、三产业双轮驱动。数据显示,东营市第二产业增加值所占比重由2000年的81.6%下降到2010年的72.6%,下降9个百分点;第三产业增加值所占比重由2000年的11.9%则提高到2010年的23.7%,上升11.8个百分点(见下图)。东营市非农产业增加值占地区生产总值的比重在明显上升。同时,非农产业的就业比重由2000年的55.22%提高至目前的70%以上。第二产业由传统工业向现代加工制造业的快速转化和第三产业中交通运输、仓储及邮电通讯业、批发和零售贸易、餐饮业、金融保险业及房地产业等行业的稳步发展,带动了农村大量剩余劳动力的向外转移和非农就业。

  三、当前人口城镇化进程中面临的有利因素与不利因素

  (一) 城镇经济活力较强,但中心城区辐射带动能力不足。东营市(中心城区)人均经济水平远远高于全省,人均生产总值和人均全部财政收入分别是全省的2倍和3倍。东营市城市经济不仅仅在全市占有举足轻重的份额,而且在全省也有一席之地。对东营市历年城镇化水平与经济水平的趋势拟合,可以发现随着城镇化水平的提高,其经济指标增长的速度也愈发提高。这不仅说明中心城区与外围城镇的经济活力非常之强,同时更证明提高城镇化率对于地区经济的发展具有良好的推动作用。

  东营城镇节点经济上的腾飞并没有充分地拉动外围地区的发展。2010年东营市城镇居民人均可支配收入为23796元,而农村人均纯收入仅为8427元,城乡居民收入差距比较明显,城镇与乡村、中心与外围之间的脱节发展仍然较为突出,制约了全市城镇化质量的整体提升。东营市整体上已经步入工业化后期阶段,全市产业发展的先导和基础在于油田,主导产业基本均为资源消耗型,对本地劳动力的需求和拉动作用较小,就业岗位供应不足,就业类型过分单一。从这个意义上来说,东营市城镇经济发展中的不均衡实质上就是油地关系的一个缩影,油田拉动下经济的高增长和就业的低供给是东营市城镇化和城镇经济发展中所需应对的长期问题。

   (二)城镇化率处于领先水平,但油地二元特征明显。第六次人口普查资料显示,2010年东营市城镇化水平为60.02 %,比同期山东省的城镇化水平约高10个百分点,在全省名列第四位,高于全国和山东省的平均水平;从增速看,东营市人口城镇化水平由1990年的21.8%提高到2010年底的60.0%,年均增长近2%,也比同期山东省的城镇化增速约快0.5个百分点;再从城镇人口绝对增量来看,1990-2010年间全市总人口(常住人口)从160.22万人增加到205.5万人,增长27.0%,同期城镇人口从64.46万人增至122.12万人,增长89.5%。其中,在2000-2010年间,在总人口增长12.52%的情况下,城镇人口增长了36.34%,这说明城镇人口增长快于总人口,城镇化平稳快速推进。根据城镇化“S”型曲线演进规律(见右图),城镇化水平低于30%属城镇化发展的初期阶段,30%-70%属加速发展阶段(50%以前为前加速阶段,50%以后为后加速阶段),高于70%属稳定发展阶段。据此可以判断目前东营市的城镇化当前处于加速发展阶段向稳定发展过渡的后加速阶段。

  较高的城镇化率下还隐藏着一些关乎东营市未来可持续发展的结构性问题。比如考虑城镇人口的内部构成,不论在人口集聚、产业发展还是在公共服务升级等方面,胜利油田都起到了重要的拉动效应。然而由于体制原因,油田与地方很难在短时间内实现全面地整合,因此如果不考虑胜利油田对地方城镇化水平的“拉高效应”,那么东营市地方城镇化的实际水平仍处于相对较低的状态。此外,掩盖在高城镇化率下的另外一个重要问题则是市县发展的不均衡,这突出地表现在边缘县区城镇化特征中,如利津、垦利等县的城镇化水平较低,不仅对周边农村地区拉动作用有限,同时也无法为东营区进一步的功能升级和持续发展提供足够的支撑。

  (三)城乡发展依然呈现资源消耗型,路径依赖成为转型瓶颈。东营市城镇化一直延续的高消耗、高增长、高污染的城镇化路径,这从全市工业产业产值结构和工业产业就业结构中得到体现,化工、石油天然气采掘等产业类型仍然占据着东营市城乡经济发展的半壁江山,而这些产业类型恰恰是资源消耗型或环境污染型(见图3-1,图3-2),这为东营市短时间之内实现城乡发展道路的转型带来了极大的困难。城市与经济发展的路径依赖特征表明,在短期内一个地区的城镇化发展模式难以扭转,但是随着低碳经济时代的来临以及国家黄三角高效生态经济区规划的实施,东营市城镇化转型发展的要求尤为迫切,因而,城镇化发展中存在的环境隐患问题成为了未来提升城镇化质量的重要瓶颈。

  (四)城镇体系中县镇布局过于分散。东营的街道和镇由2005年的27个增加到2010年的37个,城镇数量增长迅速。但是, 城镇体系布局过于分散,尤其是城镇体系中县镇的布局,相对分散。东营市共有14个街道23个镇(见表2)。23个镇,除县城所在地街道镇镇区规模一般在8-15万人左右,大多数镇区人口规模在2-3万人左右。从23个镇的空间分布来看,除河口区和垦利县的黄河口镇外,其余大部分镇分布相对小而散,镇区之间的距离不足以支撑中心镇应发挥的集聚作用。甚至有些镇区距离太近,反而形成对周边地区人口的分散作用,使本来就相对稀少的人口更加分散,不利于人口的集聚,难免影响人气。

  四、对策与建议

  人口城镇化是一个人口集聚的过程,是诸多因素共生演化发展的过程,是推进人口聚集、产业,生态环境、基础设施、政府服务等方面协调发展的过程。当前和今后一个时期,东营市人口城镇化工作的指导思想应紧紧围绕建设“黄蓝”两大国家战略,坚持新型工业化、新型城镇化、农业现代化协调发展,推动全市人口城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变、由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变、由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变,全面提升城镇规划体系,调整优化城镇空间布局,走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的新型城镇化道路。

  (一)培育和壮大结构提升型产业,提升产业城镇化质量水平。结构提升型产业主要包括高新技术产业、现代制造业与现代服务业类型内的11项产业。这些产业代表着未来东营产业结构的演变方向,且具有较好地本地发展基础,对于地区资源的深度开发与利用,以及其它产业的发展均具有较大带动作用,具有广阔的发展前景。应以深度高效利用地区资源条件为基础,以经济效益与扩大就业为双重目标,在技术引进、资金供给、人才培育等方面加大扶植力度,创造条件促使其逐步发育、壮大。

  (二)改造和提升就业拉动型产业,提高本地城镇化数量水平。就业拉动型产业主要由新型农业、一般制造业与服务业类型内的11项产业构成。目前这些产业在东营市中心城市和外围县市均存在着较大比重,其中有很大部分是自下而上城镇化进程的产物,如盐化工、纺织、建材、农产品加工业等产业。改造与提升的方向应以着力提高产品附加值为目标,推进传统产业向深加工化、营销、设计与服务方向演进,并结合本地其他产业的发展,加强相关产品的延伸配套。此外还要逐步利用现代信息技术及其他先进适用技术提高产业技术含量,提高产业的生产效率,实现这些传统优势产业的结构性升级。

  (三)实施行业重点突破,加快发展文化旅游业。一是大力弘扬黄河口文化。处理好开发与保护、继承与创新的关系,尊重和顺应自然条件,加强城镇历史文化遗产的保护,重视历史文脉的继承与发展。深入挖掘和研究黄河口特有的文化资源,注重吸收外来优秀文化元素,积极借鉴国内外城市规划建设的先进理念,精心搞好城市重点地段、重点区域和标志性建筑的建设,打造建筑精品和城市亮点,丰富城市文化内涵。进一步完善城乡社区文化设施,加快培育优势文化产业,积极构建地域特色鲜明、产业优势明显的文化品牌城镇。二是增强城市旅游服务功能。按照“三区四馆五湖十园”旅游景区发展布局,突出抓好黄河口生态旅游区、黄河水城河海风情旅游区、孙子文化旅游区等景区开发,完善旅游配套服务设施,打造黄河口生态文化旅游品牌。黄河水城河海风情旅游区建设将重点推进广利河两岸的深度开发,推进旅游景观建设,主要打造清风明月游乐园、黄河文化博览园、河海风情旅游线等景点,同时加快开发天鹅湖旅游。

  (四)进一步完善小城镇建设规划,明晰城镇功能分区,加快配套垃圾处理、污水处理等基础设施,建设低碳城市。发挥规划引导调控作用,促进干线公路两侧分散的经营门店向小城镇服务业集中区迁移,促进工业项目向“三大园区”和乡镇项目区集中,农民向城镇集中,居住向社区集中,提升小城镇的产业集中、商品集散和人口集聚功能。支持中心镇加快发展,提升中心镇辐射带动能力。转变粗放型经济发展方式,以低碳经济为发展方向,大力发展高新技术产业、战略型新型产业、现代服务业,注重新能源的开发和利用,实现集约化发展,走新型工业化道路。按照环保优先和节约优先的要求,推动城乡发展从单一注重建设向建设和生态保护并重转变,实现建设与保护、开发与控制同步,促进人居环境的改善和城市的可持续发展。